El Gran Embrollo de los Cambios de Gobierno


Juan Carlos Barajas Martínez
Instituto Complutense de Ciencias de la Administración




Índice

      1.    Introducción (Jeb Bush no se entera)
2.       El Gobierno de España
3.       Crónica de los cambios de Gobierno
4.       Costes de los cambios de Gobierno
5.       Conclusión

1.       Introducción (Jeb Bush no se entera)

El que fuera gobernador del estado de Florida, hermano e hijo de presidentes de los Estados Unidos, Jeb Bush (1), en una rueda de prensa en Madrid el 17 de febrero de 2003, dijo literalmente en un correcto castellano: “Agradezco públicamente el apoyo y la amistad que está prestando a Estados Unidos, el presidente de la República española”.

Evidentemente, este buen hombre no se estaba refiriendo a Manuel Azaña (2)– último de esta categoría en nuestro país -, sino a José María Aznar (3) que era presidente de España sí, pero del Gobierno, no de la República, pues en estos pagos no es república sino monarquía parlamentaria de lo que disfrutamos.

Pero, aparte de que el señor Bush nos dio de qué reírnos durante una temporada y, aparte del patinazo diplomático y político que se marcó, ¿se equivocó tanto, tanto?

Pues si lo miramos desde cierto punto de vista, el del poder real - no de monarquía sino de realidad-, este desinformado prócer del petróleo y del soleado estado norteamericano, no andaba tan lejos como pareciera ante tamaña confusión.

La figura del jefe del Estado, es decir, del rey, según nuestra Constitución, es decorativa, para sacar a pasear, vestirlo de gala – para eso más nos vale que sea alto y bien parecido -, lanzar discursos a diestro y siniestro - entre ellos el de la nochebuena que siempre tenemos puesto como ruido de fondo durante la cena navideña -, y mandarlo a repúblicas que no tienen el privilegio de ver a un rey en su salsa.

Tanto vale para las grandes ceremonias de Estado como para las visitas a fábricas o para dar la Copa del Rey – por desgracia – casi siempre al FC Barcelona. Está educado desde la cuna para poder conversar, en los corrillos de los saraos que se forman a su alrededor, sobre cualquier asunto y para hacer preguntas interesantes al más introvertido de los interlocutores.

Es el capitán general de los tres ejércitos, pero los que realmente mandan son el ministro de defensa y el jefe del estado mayor.

También lo tenemos para que esté ahí, fuera de la lucha partidaria, como un referente independiente, pero, con el paso de los años, le tenemos cada vez más contaminado por la polución política.

Por último, le tenemos para firmar, el Rey lo firma todo, leyes, nombramientos, disposiciones. Se dice que el rey sanciona, claro, no va a firmar simplemente, eso lo hacemos el resto de los mortales. Firma, pero no decide. No decide nada. En definitiva, reina pero no gobierna
.
Entonces, ¿quién ejerce el poder en España?, pues ya hemos llegado donde quería: el presidente del Gobierno.

Al presidente no se le elige directamente, en las elecciones generales se elige al parlamento, las Cortes Generales. Y es la cámara baja, el Congreso de los Diputados, la que elige al jefe del ejecutivo y se lo propone al rey que, sin que le quede otro remedio, firma su nombramiento.

La preeminencia del presidente es indiscutible. No es un primer ministro, esto sería ser un ministro con más capacidad de decisión, no es un “primus inter pares”. Tiene la responsabilidad política del poder ejecutivo ante el parlamento.

Entonces, ¿es intocable durante los cuatro años de legislatura? Pues casi, el Congreso controla su acción de gobierno y puede destituirlo mediante una moción de censura constructiva, es decir, no basta con reprobar y destituir al presidente, sino que también hay que elegir un nuevo candidato. Esto no es nada fácil y, aunque se han debatido varias mociones de censura desde la aprobación de la Constitución de 1978 (4), sólo ha triunfado una el pasado año.

Para terminar con las atribuciones, el presidente propone al rey la disolución de las Cortes y la consiguiente convocatoria de elecciones generales que pone fin a una legislatura.

Nombra a los miembros del Gobierno – bueno sí, propone y el rey firma -. Decide su composición y funciones, es decir, qué ministerios forman parte del Gobierno, qué tareas tienen encomendadas. Coordina todas sus acciones y preside los consejos de ministros.

Así que, el presidente del Gobierno de España dirige la política del Estado con un margen de discrecionalidad muy importante. Y eso es precisamente lo que da su coloración especial a cada mandato presidencial. De hecho, los politólogos llaman a este estilo de democracia parlamentaria, “gobierno de canciller”, en referencia a la figura del canciller alemán que sería el ejemplo clásico de esta forma de gobierno, o bien, “presidencialismo parlamentario”.

Este gobierno de canciller se ha repetido con frecuencia en las constituciones europeas que se han redactado con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, con el fin de evitar regímenes parlamentarios poco estables, favoreciendo una figura fuerte: un jefe de gobierno barnizado con una pátina de presidencialismo.

2.       El Gobierno de España

El Gobierno está formado por un conjunto de ministros, cuyo número y funciones varía de legislatura en legislatura según la voluntad del presidente, es más dentro de una misma legislatura, éste puede forzar una crisis de gobierno y cambiar no sólo a los ministros sino el número, estructura y funciones de los mismos.

Según el criterio del presidente, puede haber uno o más vicepresidentes, y éstos pueden ser, o sólo vicepresidentes o ser a la vez ministros de un ramo y vicepresidentes al mismo tiempo. Vamos, una especie de superministro. El calificado como vicepresidente primero, es el que sustituye al presidente en ciertas ocasiones tasadas como puede ser la ausencia del jefe del ejecutivo.

Como ya se ha indicado, los ministros son nombrados y separados de sus cargos por el rey, a propuesta del presidente. La función del ministro tiene una curiosa dualidad, por un lado, son responsables de una determinada área de la política del Gobierno y, por otro lado, son responsables de la gestión de la organización administrativa que da soporte a un ministerio. Es este un tema de estudio recurrente en las ciencias de la administración.

El peso de un ministro en el seno del Gobierno, según Andrés de Blas (5), responde a varias circunstancias. En primer lugar, a la mayor o menor proximidad al presidente, ha habido incluso personalidades, que no pertenecían al partido gobernante, que han tenido mucha influencia por su relación con el jefe del Gobierno.

En segundo término, el peso político de la cartera, todo sabemos que hay ministerios que, por su presupuesto, su función o su relevancia social tienen mayor proyección que otros. Es curioso el caso del ministro de Asuntos Exteriores que, sin estar dotado de un gran presupuesto, tiene mucha visibilidad y muy a menudo forma parte del núcleo duro del Gobierno.

Y, por último, la relevancia dentro del partido. Hay que contentar a las distintas familias del partido y equilibrar su presencia en la formación del Gobierno. No en balde se dice que los adversarios políticos están en otros partidos, pero los verdaderos enemigos están en el seno de tu propio partido.

El mantenimiento de la posición de un ministro dependerá de estas variables que están sujetas, como todo, a cambios en el tiempo. Se puede apreciar fácilmente cómo varía el peso político de esta gente, sólo hay que estar atento a los periódicos o ver los telediarios.

3.       Crónica de los cambios Gobierno

Como hemos visto la formación de un gobierno depende de la voluntad del presidente. Con cada formación, la división de los ministerios se debe a dos causas principales. Por un lado, responde a una determinada concepción de las materias que son objeto de atención pública y a la respuesta política coyuntural a los problemas del momento, es decir, el presidente quiere enfatizar a qué políticas quiere darle más importancia para resolver los problemas que más preocupan al electorado. Y esto lo hace creando ministerios específicos o cambiando la denominación de alguno de los que ya existe.

Es evidente que aquí interviene la ideología del partido gobernante, si es progresista, primarán las denominaciones de carácter social, por ejemplo, los ministerios de “Asuntos Sociales” o “de Igualdad”; si es conservador primarán las denominaciones economicistas o tradicionales, como la recuperación de la decimonónica palabra “Fomento” para las “Obras Públicas”.

El segundo motor en la elección de un nuevo gobierno es el necesario equilibrio entre las familias dentro del partido gobernante. Cierto es que el hecho de gobernar es un anestésico muy eficaz para las luchas internas, pero no es menos cierto que para que la droga funcione tiene que repartirse el poder. Sospecho que a veces se crea un nuevo ministerio para darle un puesto a alguien que representa una determinada “sensibilidad” dentro del partido. Y de equilibrio dentro de una coalición de gobierno no entro, porque en España todavía no ha habido gobiernos de coalición, no forma parte de nuestra cultura política, aunque los últimos resultados electorales indican que vamos a tener que aprender que no se hunde el mundo por formar una coalición.

En los cambios de gobierno no sólo cambian los ministros, también cambian los ministerios. En general, hay dos tipos de cambios, los cambios en la denominación del departamento, que es una modificación sencilla y fácil de gestionar. Y los cambios en la estructura y organización que son mucho más complejos, costosos y traen de cabeza a muchos funcionarios.

Cronograma de los cambios de gobierno desde la restauración de la democracia. Fuente: Wikipedia


Entre los primeros, es decir, los cambios de nombre, un ejemplo puede ser el “Ministerio de Asuntos Exteriores” que con el presidente Rodríguez Zapatero (6) pasó a ser “de Asuntos Exteriores y Cooperación” en la VIII Legislatura, y así se mantuvo hasta la XII Legislatura en la que Pedro Sánchez (7) lo reconvirtió en “Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación”. Yo intuyo que la Unión Europea y la cooperación internacional son asuntos exteriores con lo que tanta información resultaría ociosa, pero bueno, yo sólo soy un pobrecito hablador.

En cuanto a los segundos, los cambios organizativos pueden adquirir diversas formas, algunos ministerios simplemente desaparecen, se volatilizan, por ejemplo, “Transporte, Turismo y Comunicaciones”, a mitad de la IV Legislatura. O la ciencia, que desapareció durante todo el mandato de Mariano Rajoy (8) – se conoce que el buen señor es de letras – para reaparecer con Pedro Sánchez.

En segundo lugar, ministerios que se disgregan, por ejemplo, a mitad de la XII Legislatura después de la moción de censura a Mariano Rajoy, el Ministerio de “Educación, Cultura y Deporte” ha tenido trillizos: “Educación y Formación Profesional”, “Cultura y Deporte” y “Ciencia, Innovación y Universidades”.

En tercer lugar, ministerios que se agrupan, sin ir más lejos, “Industria, Turismo y Comercio” en la VIII Legislatura, “Economía”, “Hacienda” y “Administraciones Públicas” que se han juntado y dividido hasta el paroxismo, en la I, II, VII, X, XII Legislaturas.

Y, por último, todo este movimiento ha traído de la mano, un incesante intercambio de Secretarías de Estado – el siguiente escalón en el gobierno de la nación – entre Ministerios.

El único ministerio que no ha sufrido ningún cambio en 41 años es el de “Defensa”. “Interior” y “Justicia”, anduvieron juntos en el “Ministerio de Justicia e Interior” durante parte de la V legislatura con Felipe González (9) de presidente, fue un ministerio hecho a la medida de Juan Alberto Belloch (10), el resto del tiempo han permanecido sin cambios. Exteriores, tampoco ha sufrido mucho, sólo le han ido ampliando el nombre.  En general, hay departamentos – que asumen los problemas clásicos de Estado – que tienden a variar menos que aquellos creados para asuntos que dependen más del momento político.

4.       Costes de los cambios

¿Cuánto cuestan estos continuos cambios de gobierno? Buena pregunta, no lo sé. Y no he encontrado quién lo sepa, no he encontrado ningún artículo, tesis, o estudio que hable de ello. Por lo tanto, querido lector, si tienes información al respecto no dudes en comunicármelo al correo electrónico de este blog.

Sí que me he topado con información sobre los costes relacionados con las pensiones que reciben los ministros y secretarios de estado salientes, según el artículo del periódico ABC de Madrid (11) del día 3 de junio de 2017, escrito por Laura L. Caro, intitulado: “El precio de cambiar de Gobierno”, los costes de la cesantía del Gobierno de Mariano Rajoy ascenderían a casi 6 millones de euros, sólo en sueldos, durante los dos años siguientes al cese.

También puedes encontrar información sobre los costes relacionados con los cambios en los nombres de los ministerios y de las unidades que dependen de ellos, es decir, todo lo que tienen que ver con sus carteles, señalización, sellos, membretes en los folios, carpetas.

Por ejemplo, según el mismo periódico, el ABC, de 5 de noviembre de 2016, en un artículo firmado por Nieves Mira, cuando Mariano Rajoy formó a su Gabinete tras las elecciones de 2011 redujo el número de carteras e introdujo cambios hasta en siete ministerios. Variaciones que supusieron 103.426 euros de las arcas públicas.

En este aspecto, por cierto, deberían incluir los gastos en tecnologías de la información. Me estoy refiriendo a los cambios en los programas, como por ejemplo, los nombres y cargos de las nuevas autoridades, los flujos de trabajo, firmas electrónicas, entre otros, para adaptarlos a la nueva estructura de los departamentos. Me acuerdo de que cuando yo era responsable de los portales web de Asuntos Exteriores, desarrollamos un programa que permitía el cambio de los nombres de los altos cargos del departamento a lo largo y ancho de toda la base de datos que soportaba la web, lo malo era que, si cambiaban la estructura de secretarías de estado y de direcciones generales el programa no valía.

En cuanto a los costes organizativos, de los que no he encontrado información alguna, entiendo que se podría calcular de manera aproximada, examinando las partidas presupuestarias y sumándolas y restándolas según los ministerios se agrupen, se disgreguen, desaparezcan o se creen, sin olvidar comparar el año que se nombró el nuevo Gobierno con el año siguiente. Lo dejo como ejercicio al lector como decían mis libros de matemáticas cuando estudiaba en la Facultad de Informática.

De todas formas, los cambios en la Administración General del Estado (12) derivados de los cambios en el Gobierno de la Nación son de tanta importancia, tan complejos y afectan a tantos escalones de gobierno que me parece muy difícil evaluar sus costes solamente con un estudio de los presupuestos.

Intentaré explicarme con ejemplos. En 2011, cuando el Sr. Rajoy accedió al Gobierno, quitó de en medio al “Ministerio de Ciencia e Innovación” y al de “Administraciones Públicas”, separó “Economía y Hacienda”, creando los ministerios de “Economía y Competitividad”, “Hacienda y Administraciones Públicas”. Esto supuso un auténtico baile de secretarías de Estado, direcciones generales, subdirecciones generales, organismos autónomos y empresas públicas, con cambios de funciones y mudanzas de edificios incluidos.

Fijémonos en el negocio que mejor conozco. “Economía” se quedó sin unidad de informática, se lo llevó todo “Hacienda” que también se llevó la parte de “Administraciones Públicas”. Para solucionarlo se asignó a “Economía” a la Subdirección General de Informática del desaparecido “Ciencia e Innovación”.

El problema fue que la unidad era muy pequeña para un ministerio muy grande, hicieron lo que pudieron. Muchos proyectos en marcha se abandonaron, otros se modificaron, se cambió de sede, se tuvo que desplegar una nueva arquitectura de red, de servidores y de comunicaciones.

Otro ejemplo. Rajoy unió “Educación”, “Cultura” y “Deporte”. Esto provocó la necesidad de unificar las unidades informáticas respectivas, hubo que compatibilizar durante los años siguientes, programas, servidores y redes que no eran compatibles. Una vez se consiguió la fusión, el cambio de Gobierno que produjo la moción de censura del presidente Sánchez volvió a separarlos. Con lo que hubo que separar de nuevo, fue un “¿hasta dónde llego yo? ¿con qué te quedas tú?

Éstos son dos ejemplos que dan una imagen de la complicación inherente a los cambios ministeriales. Pero como se puede imaginar el lector, la cosa no se agota aquí, son muchas las unidades que sufrieron esta sucesión de nuevos gobiernos.

Sin ampliar el ámbito de estos dos ejemplos, podemos hacernos muchas preguntas, entre ellas: ¿Cuántos problemas quedaron sin solución? ¿Cuántos proyectos previstos no se abordaron? ¿cuántos se retrasaron? ¿quién mide el sobreesfuerzo de los empleados públicos afectados? ¿Cómo afectó a los ciudadanos? ¿Cómo se miden los costes de todo esto?

5.       Conclusión

No pretendo quitar a los presidentes del Gobierno ningún margen a su libertad de elección y a sus atribuciones constitucionales, pero si les rogaría moderación en los cambios que, como hemos visto, crean confusión y problemas y no parecen, algunos de ellos, muy justificados.

Por otra parte, no estaría de más fijar, al menos en parte, la distribución de competencias gubernamentales en la Ley del Gobierno que, sin mermar gravemente la libertad de acción del presidente, encuentre un equilibrio con la necesaria estabilidad de la Administración Pública.

Juan Carlos Barajas Martínez
Sociólogo, informático, funcionario












Notas:
1.      John Ellis Jeb Bush (Midland, 11 de febrero de 1953) es un político y empresario estadounidense. Fue gobernador de Florida desde 1999 hasta el año 2007.
2.    Manuel Azaña Díaz (Alcalá de Henares10 de enero de 1880-Montauban3 de noviembre de 1940) fue un políticoescritor y periodista español presidente del Consejo de Ministros (1931-1933) y presidente de la Segunda República (1936-1939). Destaca su labor en torno a las reformas que implementó durante su gobierno, el llamado bienio social-azañista, y por su papel como jefe del bando republicano durante la guerra civil española.
3.    José María Alfredo Aznar López (Madrid, 25 de febrero de 1953) es un político español, cuarto presidente del Gobierno de España desde la reinstauración de la democracia en la VI y la VII legislaturas de España, desde 1996 a 2004. Es miembro del Partido Popular, del que fue presidente entre 1990 y 2004.
4.    La Constitución española de 1978 es la norma suprema del ordenamiento jurídico español, a la que están sujetos todos los poderes públicos y ciudadanos de España3​ desde su entrada en vigor el 29 de diciembre de 1978 es la norma suprema del ordenamiento jurídico español, a la que están sujetos todos los poderes públicos y ciudadanos de España3​ desde su entrada en vigor el 29 de diciembre de 1978
5.      Andrés de Blas Guerrero (n. San Sebastián; 1947) es un politólogo y catedrático español.
6.  José Luis Rodríguez Zapatero (Valladolid, 4 de agosto de 1960) es un político socialista y consejero de Estado español. Miembro del Partido Socialista Obrero Español, ha sido el quinto presidente del Gobierno desde la transición democrática, tras su victoria en las elecciones generales de 2004, y de nuevo en la IX legislatura, tras revalidar su cargo en los comicios de 2008.
7.  Pedro Sánchez Pérez-Castejón (Madrid, 29 de febrero de 1972) es un político y economista español. Desde el 2 de junio de 2018, es el séptimo presidente del Gobierno de España de la etapa democrática, entendiendo por tal la que se inaugura tras la aprobación de la Constitución de 1978 y también es secretario general del Partido Socialista Obrero Español (PSOE) desde 2017, tras ser reelegido para el cargo que ya desempeñó entre 2014 y 2016.
8.  Mariano Rajoy Brey (Santiago de Compostela, 27 de marzo de 1955) es un registrador de la propiedad y político español. Fue el sexto presidente del Gobierno de España del periodo democrático desde 2011 hasta 2018, durante la X y la XII legislaturas,nota 1​ y presidente del Gobierno en funciones durante la breve XI legislatura.
9.    Felipe González Márquez (Sevilla, 5 de marzo de 1942) es un abogado, profesor universitario y político español. Fue secretario general del Partido Socialista Obrero Español (PSOE) desde 1974 hasta 1997 y tercer presidente del Gobierno de España desde la reinstauración de la democracia, entre 1982 y 1996.
10.   Juan Alberto Belloch Julbe (Mora de Rubielos, Teruel, 3 de febrero de 1950) es un juez y político español. Ha sido Vocal del Consejo General del Poder Judicial (1990-1993), Ministro de Justicia e Interior con Felipe González (1993-1996), alcalde de Zaragoza (2003-2015), Senador y Diputado. Actualmente ejerce como magistrado en la Audiencia Provincial de Zaragoza
11. ABC es un diario español. ​Fundado en 1903, ha venido editándose desde entonces. Entre sus señas de identidad destaca el formato: se edita con grapa y su formato folio, arrevistado; también la presencia de un artículo de opinión de la tercera página, denominado genéricamente «La Tercera». ABC cuenta con once ediciones en España, entre las que destacan especialmente (por antigüedad y presencia) las de Madrid y Sevilla
12.  La Administración General del Estado (AGE) es una de las Administraciones Públicas de España, caracterizada por su competencia sobre todo el territorio nacional, en contraposición a las Administraciones autonómicas y locales. Según recoge la ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público en su artículo 55, está integrada por:
·         La Organización Central, que se divide en Órganos Superiores (Ministros y Secretarios de Estado) y Órganos Directivos (Subsecretarios y Secretarios Generales; Secretarios Generales Técnicos y Directores Generales; y Subdirectores Generales.
·         La Organización Territorial (Delegaciones del Gobierno en las Comunidades Autónomas, los Subdelegados del Gobierno en las Provincias, que tendrán nivel de Subdirector general.
·         La Administración del Estado en el Exterior (embajadas y consulados).

Bibliografía:

Diario ABC
El precio de cambiar el Gobierno
https://www.abc.es/espana/abci-precio-cambiar-gobierno-201601312026_noticia.html
 
Diario ABC
Cuánto cuesta cambiar de nombre los ministerios

                                              
Sistema político español
Coordinadora: Paloma Román,
El gobierno
Autora: Blanca Olías de Lima
Universidad Complutense de Madrid
Mac Graw Hill
Madrid 1999

Fundamentos de Ciencia Política
Coordinador: Manuel Pastor, 
El Gobierno
Autor: Andrés de Blas
McGraw-Hill
Madrid 1999

Cambios en la estructura de los Ministerios: Real Decreto 355/2018, de 6 de junio, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales.
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4 comentarios:

  1. Las tecnologías de la información consumen una gran cantidad tiempo y recursos en la continua adaptación a la estructura organizativa. Yo en tres años que ocupe el mismo puesto pase por tres ministerios. Presidencia, Política territorial y Hacienda, eso si, sin cambiarme de lugar.

    Elena

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  2. Juan Carlos, es buenísimo tu artículo!!!! Cuantas veces he pensado lo mismo que tú! Espero que la vida te sonría. Un besote. Ana

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  3. Yo también les rogaría moderación en los cambios... cuando te aprendes el nombre de un Ministerio, cambia el gobierno y lo modifica. Muy de acuerdo con tu artículo!!

    María

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  4. Muy oportuno tu artículo,Juan Carlos, para estos momentos en los que aún no sabemos cuándo tendremos, por fin, un gobierno estable.

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