I. La Burocracia según Max Weber

El gran sociólogo alemán Max Weber



Antes de empezar

La serie de tres artículos que inicio en este punto es un intento de dar una visión, lo más completa y clara, de lo que son la burocracia y las organizaciones burocráticas desde un punto de vista sociológico. Para ello se describen las aportaciones de distintos autores aunque con particular detalle las de Max Weber, en el caso de la burocracia contemplada como fenómeno social general, y la de Henry Mintzberg, orientada hacia las organizaciones  formales. Los otros dos artículos son “II. Los problemas de la burocracia” y “III. ¿Qué ha sido de la burocracia hoy en día” (1).

El concepto de burocracia

La burocracia en sociología carece del sentido peyorativo que se le da en el lenguaje usual. En el habla de la calle la burocracia es sinónimo de exceso de formalismo, de hacer trámites sin sentido, redundantes, tediosos o de resultado incierto. De este modo, la burocracia es el “vuelva usted mañana”, tan español él, que describiera Mariano José de Larra en los primeros años del siglo XIX. Representa también la ineficacia y, por supuesto, la ineficiencia atribuida siempre a la administración pública; en última instancia, la burocracia en el lenguaje común es sinónimo de administración pública, dejando de lado la aplicación del término a las empresas privadas y organismos no públicos, como si éstos estuvieran alejados  de tales males y sólo lo público mereciera tal vilipendio.

El concepto de burocracia en sociología es distinto. La sociología se acerca a la burocracia, como ciencia que es, desde un punto de vista objetivo.  La burocracia, en este contexto, es una manera de desarrollar la estructura organizativa de las organizaciones formales. Entendiendo por éstas, aquellas organizaciones que están estructuradas jerárquicamente y se rigen – hasta cierto punto – por un conjunto de reglas aceptadas ampliamente y que tienen una finalidad, un objetivo. Está claro que dentro de esta definición caben tanto la organización de un Estado como la estructura organizativa de una empresa privada.

Por tanto, ya podemos apreciar dos diferencias importantes entre el concepto sociológico de burocracia y la idea que de la misma está presente en la ideología preponderante en nuestra sociedad: en primer lugar que la burocracia no es un sistema ineficaz en si mismo y, en segundo término, que no se circunscribe únicamente a la administración pública, baste recordar la burocracia existente en las grandes empresas o en la Iglesia.

Los tipos ideales de Weber: la vara de medir.

Para referirse a la burocracia desde la sociología es inevitable tener que hacer mención al gran sociólogo alemán Max Weber (2) (3). Esto es así hasta tal punto que una vez en un examen oral oí al examinando decir que Weber había inventado la burocracia, claro que es un comentario un tanto exagerado, esto es como decir que Newton inventó la ley de la gravitación universal, es evidente que la gravedad y la burocracia antecedieron en el tiempo a los queridos Newton y Weber.

Pero antes de empezar a hablar de la burocracia weberiana es necesario hacer un pequeño paréntesis para explicar una de las más famosas contribuciones de Weber a la sociología: los tipos ideales.
En su nivel más básico, un tipo ideal es una estratagema para definir los rasgos esenciales de los fenómenos sociales. Como escribe George Ritzer (4) citando a Lachman (5),un tipo ideal es esencialmente una vara de medir”.

Se trataría de entresacar del fenómeno social real aquellas propiedades que le definen arquetípicamente. Pero no serían imágenes especulares del fenómeno sino exageraciones unilaterales de lo que ocurre en el mundo real. En este sentido Weber opinaba que cuanto más exagerada fuera la imagen ideal, más útil sería para el estudio. Una vez construido el tipo ideal nos servirá como vara de medir, como patrón para comparar el fenómeno real que se estudia en un momento determinado de la historia con el tipo ideal, siendo éste último – en tanto que ideal - esencialmente ahistórico o intemporal.

Aquí la palabra ideal puede llevar al equívoco, pues en general en castellano “ideal”  tiene un cierto sentido positivo. Weber pensaba que el tipo ideal no tiene por qué ser éticamente correcto o estéticamente bello, puede ser moralmente reprobable o estéticamente feo si el fenómeno que trataba de representar lo es en el mundo real.

La burocracia típico-ideal de Weber

Pues bien, fiel a sí mismo, Weber describió a la burocracia en términos típico-ideales. Partió de los conceptos de dominación y autoridad. La dominación la definió como “la probabilidad de encontrar obediencia dentro de un grupo determinado para mandatos específicos” y puede tener un carácter legítimo o ilegítimo. A las formas legítimas de dominación las denominó “autoridad”.

Weber distinguió entre tres tipos de autoridad que han venido dándose en la humanidad a través de la historia en diversos grupos y sociedades. La autoridad tradicional, la autoridad carismática y la autoridad legal.

La autoridad tradicional se basa en la pretensión de los líderes y en la creencia, por parte de sus seguidores, de que existen virtudes en la santidad de las normas antiguas y en los poderes que encarnan esas tradiciones. El feudalismo entraría dentro de este tipo ideal.

La autoridad carismática se presenta cuando un grupo de seguidores definen a su líder como carismático, esto es, le otorgan cualidades sobresalientes – incluso sobrenaturales - aunque no las tenga en la realidad. Se da este tipo de autoridad en grupos religiosos sectarios.

 

Esquema de dominación según Weber

En cuanto a la autoridad legal, que es la que interesa a los fines de este artículo, descansa en una creencia en la legalidad de las ordenaciones establecidas. La autoridad legal puede tomar gran variedad de formas pero lo que Weber consideró como el tipo más puro de ejercicio de la autoridad legal fue la burocracia. La burocracia es la expresión de un proceso más amplio de racionalización del mundo. Este proceso consistiría en la evolución, a lo largo de la historia, de las estructuras sociales hacia formas más racionales. Esta evolución, que afectó a todas las áreas de la vida social desde la religión hasta la música, se habría manifestado – según Weber - sobre todo en el mundo occidental.

La burocracia típico-ideal es un tipo de organización en la que sus unidades básicas están constituidas por oficinas ordenadas de una forma jerárquica por medio de reglas, funciones específicas y documentos escritos.

Weber estableció en sus escritos las características de la burocracia típico-ideal y, como ha tenido tantos exégetas, nos encontramos con que hay tantas listas de características como libros han tratado el tema, y son muchos. Aunque, a decir verdad todos vienen a expresar lo mismo. Añadiremos una lista más, la mía es la siguiente:

  1. Consiste en una organización continua de funciones (cargos) oficiales limitados por reglas.
  2. Cada cargo tiene un grupo de competencias limitado.
  3. Los cargos están organizados de manera jerárquica
  4. Los cargos llevan aparejados unas cualificaciones técnicas que requieren de preparación o formación específica
  5. Los funcionarios (6) que ocupan estos cargos no son propietarios de los mismos, no los pueden vender ni heredar ni dejar en herencia, tampoco son dueños del material que usan en su trabajo.
  6. Todos los actos administrativos están regulados por normas escritas.
  7. Los funcionarios ocupan sus cargos tras haber superado un proceso de selección en el que han tenido en cuenta sus capacidades y no por adscripción a un determinado grupo social o por clientelismo.
  8. Los ascensos a posiciones superiores dependen de su competencia demostrada y de su antigüedad en la organización.
  9. Tienen como principal o única fuente de ingresos el salario que reciben según su posición en la organización.

La inevitable burocracia

Weber constataba ya a principios del siglo XX que la burocracia estaba jugando un papel cada vez más importante en la sociedad moderna. Como hemos señalado antes, el surgimiento de la burocracia había sido consecuencia del proceso de racionalización y, por tanto, tenía un inequívoco sentido de inevitabilidad. Según Weber, las necesidades de administración de las masas la hacen completamente indispensable. No hay alternativa. Y no hay alternativa independientemente del sistema político-económico imperante.

En ese tiempo, en el que el socialismo real apenas había empezado su andadura en la Rusia soviética a partir de la revolución de 1917, surgía la pregunta de si una sociedad socialista conseguiría una sociedad sin burocracia. Weber, que no era malo como profeta, fue bastante claro y directo: “cuando los que están sujetos al control burocrático tratan de escapar a la influencia del aparato burocrático estarán igualmente sometidos al proceso de burocratización”. De hecho Weber creía que en el caso del socialismo veríamos un crecimiento no un descenso de la burocracia. En el sistema capitalista al menos los propietarios no son burócratas, pero en un sistema socialista incluso los líderes de nivel más alto son burócratas. Un rayo de esperanza en su obra lo constituye el hecho de que los profesionales que  se sitúan fuera del sistema burocrático puedan controlarlo en algún grado.

Para terminar.... de momento

Hasta este punto hemos visto la burocracia como tipo ideal weberiano pero no hemos analizado ninguno de sus problemas. Los que describió el propio Max Weber y los que encontraron otros autores como Michels o Merton. Esta cuestión la vamos a analizar en el siguiente artículo: “II Los Problemas de la Burocracia”. Así que, como dicen en las series televisivas, “continuará”.

Juan Carlos Barajas Martínez
Sociólogo

Notas:

  1.  Este artículo lo escribí en 2010 en una única parte, quiero decir, sin dividir en tres. En 2011 lo publiqué en Sociología Divertida en una sección ya desaparecida que se llamaba “Artículos” que agrupaba artículos que escribí antes de empezar con este blog. No me plantee sacarlo como post por parecerme extenso y poco apropiado para los temas que publicaba en aquel momento, situación que ha cambiado enormemente pues me he atrevido con cosas más complicadas y cada vez tengo más lectores – estudiantes y profesores sobre todo – que me piden tratar temas de este tipo. Más tarde me propusieron su publicación en la web de artículos de política y temas sociales Debate21 y allí está publicado. Acabo de terminar una colaboración en una revista oficial sobre la función pública en España, este nuevo trabajo me ha recordado a este viejo artículo y he pensado que había que rescatarlo.
  2. Maximilian Carl Emil Weber (Erfurt, 21 de abril de 1864-Múnich, 14 de junio de 1920) fue un filósofo, economista, jurista, historiador, politólogo y sociólogo alemán, considerado uno de los fundadores del estudio moderno de la sociología y la administración pública, con un marcado sentido antipositivista.
  3. Antes de Weber hubo otros autores importantes que trataron en sus escritos este tema, desde el liberalismo Tocqueville o desde el marxismo el propio Marx, Engels y otros. Pero para los objetivos de este artículo parece razonable empezar directamente por Weber.
  4. George Ritzer nació en 1940 en la ciudad de Nueva York, se graduó en sociología en la Escuela Superior de Ciencia del Bronx en 1958. En la actualidad es profesor de sociología de la Universidad de Maryland. Sus principales áreas de interés son la Teoría Sociológica y la Sociología del Consumo. Fue director de las secciones de Teoría Sociológica (1989-1990) y de Organizaciones y ocupaciones (1980-1981) de la Asociación Americana de Sociología.
  5. Richard Lanchman es profesor de la Universidad del Estado de Nueva York en Albany, especialista en historia de la sociología.
  6. Aquí la palabra “funcionario” presente en la traducción del alemán de los textos de Weber puede inducir a equívocos por el sentido de empleado público que tiene la palabra en castellano. No nos dejemos confundir, en este contexto, el concepto es aplicable a lo público y lo privado. Últimamente ha sido utilizada en este sentido la palabra funcionario de manera interesada por algunos políticos para distraer la atención sobre el mantenimiento en su puesto de ciertos empleados de los partidos imputados por causas de corrupción.


Bibliografía

Teoría sociológica clásica. 3ª Edición.
George Ritzer.
Mc Graw-Hill.
Madrid 2001

Organización y Burocracia. 3ª Edición.
Nicos P. Mouzelis.
Ediciones Península. Barcelona 1991.

Sociología.
John J. Mancionis y Ken Plummer. 
Prentice Hall.
Madrid 2006


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