El Funcionario que Surgió del Frío

Sobre la función pública en los países nórdicos

De Juan Carlos Barajas Martínez

Instituto Complutense de Ciencia de la Administración

René Magritte, The Happy Donor 1966

Índice:

Introducción

Folkhemmet

Número de funcionarios y salarios

Acceso y cese de los funcionarios

Evaluación del personal

Valores de la función pública

Transparencia y lucha contra la corrupción

Introducción

El pasado mes de noviembre asistí al segundo congreso del Instituto Complutense de Ciencia de la Administración. Esta vez, por motivos de trabajo, no pude asistir a todas las jornadas así que me concentré en la mesa 4 - “Gobernanza y Función Pública” –  que coordinaban mi buen amigo el profesor Jorge Crespo (1), de la Universidad Complutense de Madrid, y el profesor brasileño Fernando Filgueiras, de la Escola Nacional de Administraçao Pública de Brasil.

Todas las ponencias que se presentaron en esta mesa fueron muy interesantes, pero hubo una que me llamó especialmente la atención, pues trataba un asunto – relacionado con la función pública – del que no sabía absolutamente nada. El título de la ponencia era “Los valores de la Función Pública en los Países Nórdicos”, y la ponente que la expuso fue la doctora María José Vicente (2).

Dicho de otra manera, la ponencia trataba sobre la vida y el pensamiento laboral de los funcionarios, así como, en sus relaciones con la sociedad en los estados de bienestar que se presentan como modelos al mundo, es decir, de los países escandinavos con especial énfasis en Suecia.

Folkhemmet

Según la doctora Vicente no se puede entender el funcionamiento de la administración pública nórdica sin entender el concepto de “folkhemmet”, literalmente en español, casa u hogar del pueblo.

Folkhemmet es un concepto político que jugó un papel importante en la historia del Partido Socialdemócrata y el Estado de bienestar sueco. Y como idea política, tiene diferentes usos y acepciones que no se niegan entre sí.

En primer lugar, es un término, no exento de un cierto sentido poético, que describe el estado de bienestar sueco. La base de este enfoque es que toda la sociedad debe ser como una pequeña familia, donde todos contribuyen, pero también donde todos se cuidan entre sí. El éxito de los socialdemócratas suecos en la posguerra se explica a menudo por el hecho de que el partido logró motivar reformas sociales importantes con la idea del folkhemmet y el esfuerzo conjunto de la familia nacional.

En segundo lugar, se usa para referirse al largo período entre 1932 y 1976 en el que los socialdemócratas ocuparon el gobierno y el concepto se puso en práctica.

También ha sido visto como el camino intermedio entre el capitalismo y el socialismo que representa la vía socialdemócrata de libre mercado con intervención estatal.

Por tanto, para el ciudadano sueco, la administración no es algo extraño a él que le coarta y le pone límites, sino su propia casa a la que hay que cuidar y contribuir. Esta idea lleva aparejada toda una serie de valores, que veremos más adelante, que no son principios abstractos como los consideramos más al sur, sino reglas cotidianas de funcionamiento.

Tenemos que entender este concepto si queremos comprender todo lo que viene a continuación.

Número de funcionarios y salarios

Fuente: la doctora María José Vicente

Como se puede apreciar en el gráfico, los países escandinavos tienen un porcentaje de funcionarios sobre el total de la población activa muy superior al de la OCDE. Y España, al contrario de lo que muchos afirman y a pesar de los chistes que circulan sobre la materia en guasap, está bastante por debajo de la media de la OCDE

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María José Vicente señaló como dato significativo que, si se analiza el gasto en nóminas con respecto a lo que se recauda en impuestos reales en un año, España tiene un gasto superior a Suecia, a pesar de contar proporcionalmente con un 13% más de empleados públicos.

No está reglamentado el trabajo de funcionario, no hay un estatuto del empleado público como en España. Se trabaja sobre la base de un acuerdo de servicio establecido anualmente por el gobierno, en el que define el mandato de las administraciones y la financiación asignada a las actividades para cada período.

Respecto al salario, poniendo el foco en Suecia, para fijar las retribuciones del funcionario se valora el salario medio del país y los resultados obtenidos por su trabajo, por lo que es necesario evaluarlo individualmente. Suele haber cuatro factores generales que afectan a los niveles salariales:  El nivel de dificultad y responsabilidad del puesto, el nivel de habilidad del individuo, el impacto del individuo en el resultado operativo y la sensibilidad del mercado.

El número de días de vacaciones está relacionado con la edad del funcionario, en España esto ocurre en parte, los días de vacaciones y asuntos propios están relacionados con la antigüedad, claro que, indirectamente, la antigüedad tiene que ver con la edad. Para gestionar las vacaciones tienen que negociar con los gerentes.

Acceso a la función pública y ceses

 Como ya he señalado en otros artículos de este blog, me considero un damnificado del sistema de oposiciones – la segunda bárbara fiesta nacional como fue calificada en una encuesta radiofónica en los años ’50 (3)–, por lo tanto, un país que carece de este tipo de selección de personal llama inmediatamente mi atención.

En Dinamarca y Suecia, la regulación laboral es la misma tanto para empleados públicos como para los trabajadores del sector privado. No sólo sus condiciones están igualadas a las del sector privado, sino que se comparten los métodos de gestión, lo que incluye la contratación del personal.

Eso sí, María José Vicente, recalcó que se trata de un sistema despolitizado, los políticos no intervienen en la designación ni en el cese del personal directivo.

Parece también que el despido como tal no existe, pero, por un lado, el empleado puede renunciar a su puesto, o bien, existe la posibilidad de que en el centro de trabajo el empleo desempeñado deje de interesar o, simplemente, que no haya financiación.

Si la renuncia es voluntaria, el gerente toma la decisión final sobre el último día de empleo.  Si el funcionario ha estado empleado durante un año o menos, tiene un período de preaviso de un mes, si ha estado empleado durante más de un año, debe avisar con dos meses de antelación.

En caso de desaparición del puesto, existe un programa de movilidad geográfica y reasignación, que tiene como objetivo el garantizar un empleo análogo en otros organismos.  En otros casos, el empleado no termina del todo su relación con el organismo empleador sino que puede ayudar con apoyo y asesoramiento. Incluso, se pueden recibir compensaciones financieras en ciertas ocasiones, si has trabajado un mínimo de tres años como empleado público.

El cese en las funciones implica la obligación de devolver al organismo  empleador cualquier equipo de trabajo u otro material al que haya tenido acceso el empleado durante el tiempo que se ha ejercido sus funciones.

Evaluación del personal

Para evaluar al personal se utiliza un método que se denomina “tasaciones del personal”. Se trata de una conversación entre el gerente y el empleado, bajo el principio del desarrollo de la organización en general y del propio empleado en particular.

No sólo se trata de evaluar el rendimiento del funcionario o de rendir cuentas al jefe, al asumir la responsabilidad compartida de la evaluación del personal, el empleado se convierte en un participante en la planificación de la organización.

Y por supuesto, no sólo se revisan los objetivos de la organización, sino que también se examinan los del empleado, así como sus condiciones de trabajo, la satisfacción laboral del empleado, los objetivos personales y las relaciones laborales en general.

Hay obligación de evaluar una vez al año. El gerente es responsable de garantizar que la evaluación se lleva a cabo y el empleado, es el responsable de prepararla, debe hacer un seguimiento de la evaluación del año anterior y pasar por los objetivos y los planes de desarrollo profesional establecidos en esa ocasión. El resultado final de la tasación es un plan de acción individual para el empleado.

Nótese la diferencia con España.  La evaluación del desempeño, que está recogida en el Estatuto Básico del Empleado Público (4), ni está ni se le espera. De hecho, a estas alturas del siglo XXI, quedan por establecer asuntos tan trascendentales como cuál serían los órganos evaluadores (nuevo cuerpo funcionarial, unidades de recursos humanos de cada organismo público, empresas privadas de consultoría o superiores jerárquicos), la frecuencia de las evaluaciones (trimestrales, anuales, bianuales), los mecanismos de garantía para la obtención de una evaluación objetiva y los procedimientos específicos en caso de impugnación por el interesado de la evaluación obtenida.

Del lado del empleado público, tampoco hay una idea clara, sobre la forma detallada en que los resultados obtenidos por cada funcionario en la evaluación del desempeño afectarían a su carrera profesional horizontal (progresión de grado, categoría, escalón u otros conceptos análogos, sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo), formación, retribuciones complementarias entre otras características.

Valores de la función pública

Los valores fundamentales comunes para los empleados del sector público, según nos dijo la doctora Vicente, se basan en seis principios: democracia, legalidad, objetividad e igualdad, libertad de opinión, eficiencia y servicio.

Vamos a explicar, aunque sea de manera telegráfica pues son bien conocidos, qué significa cada uno de los valores. La democracia entendida como que todo el poder público procede de la gente. La legalidad es no olvidar que el poder público se ejerce bajo la ley. Imparcialidad, objetividad e igualdad es tener bien presente que todos somos iguales ante la ley sin pensar en que se trata de un derecho formal sino una realidad, las autoridades públicas y los tribunales deben tratar a todos por igual. Libertad de opinión, no sólo del ciudadano en su relación con la administración sino también del funcionario mientras ejerce sus funciones. El respeto es tener claro que el poder público debe ejercerse respetando a las personas, el buen trato al ciudadano es esencial. Y, por último, la eficiencia y la vocación de servicio, las actuaciones se realizarán de la manera más económica posible con la mayor calidad posible con los recursos disponibles

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Todo este sistema de valores, muy influenciado por la idea del folkhemmet, está reforzado por planes de formación específicos en los valores públicos, por la protección de que disfrutan los funcionarios ante las presiones de los políticos y, también cómo no, por la vigilancia que ejerce la propia sociedad sueca sobre las actuaciones de los empleados públicos.

Transparencia y lucha contra la corrupción

La doctora Vicente definió la corrupción como un proceso gradual que se detiene mucho antes Suecia que en España: “Está todo muy vigilado, porque la corrupción es todo un proceso gradual: primero comienzas comprándote un boli con la tarjeta de crédito del Gobierno, luego un menú de 30 euros en lugar de uno de 10 euros y luego un safari, y acabas con un Jaguar en el garaje. Si te frenan antes, como ocurre en Suecia, a lo mejor sólo te compras el boli”.

Aparte de todo el entramado de valores que hemos visto en el apartado anterior y que constituye una cultura ética, que forma parte a su vez de la cultura de las organizaciones y de las conciencias individuales, y que puede ser considerada como una forma de prevención de la corrupción, hay medidas concretas que favorecen la lucha contra la misma.

En primer lugar, hay medidas que refuerzan la transparencia de las actuaciones. Hay una ley de acceso libre a la información. El empleado público tiene libertad de opinión y comunicación. Su libertad de expresión significa que tiene derecho a informar sobre cualquier actividad, siempre que no se trate de información clasificada. La libertad de comunicación significa que la autoridad no puede investigar quién ha proporcionado información a los medios.

María José Vicente expuso el caso de Ana Garrido, una auténtica heroína, la mujer que destapó la Gürtel. Es una persona que puso en riesgo su vida por denunciar la corrupción. Y un sistema, para combatir la corrupción, no puede confiar en héroes, sino en ciudadanos normales. ¡En Suecia eso es delito!.

En segundo término, hay medidas de carácter personal que ayudan a prevenir la corrupción, María José Vicente citó: vida púbica intachable, reglas sobre posibles conflictos de intereses y código de obsequios.

El empleado público debe tener una vida personal intachable, lo que supone no tener antecedentes de malos tratos, prostitución, robo o fraude a Hacienda, recuérdese para esto último que son países en los que las listas sobre lo que gana cada uno son públicas.

Las reglas sobre conflicto de intereses garantizan que la gestión de las autoridades públicas se caracteriza por la imparcialidad y la objetividad. A la hora de tramitar un asunto, se consideran entre otros aspectos, si le concierne personalmente al funcionario o a una persona cercana, o bien, si se puede esperar del resultado de un asunto que traiga una ventaja o un prejuicio significativo para el empleado o para alguien cercano.

Y, en tercer y último lugar, hay medidas institucionales que previenen la corrupción. Según María José Vicente: la acción del Instituto Sueco Anticorrupción y la nula relación entre políticos y funcionarios.

El Instituto Sueco Anticorrupción (5) (IMM-Institutet Mot Mutor, literalmente instituto contra el soborno) fue creado en época tan temprana como 1923. Es una organización sin fines de lucro que funciona como una autoridad independiente que promueve procesos de decisión éticos en empresas públicas y privadas, previene el uso de sobornos y otros tipos de corrupción como modo de contaminación de los procesos de decisión, trabaja en la autorregulación como un medio para combatir la corrupción en la sociedad.

Tiene un Comité de Ética que actúa como un tribunal que emite disposiciones sobre casos concretos denunciados por los propios interesados, tanto de la parte del cliente o ciudadano como del empleado o del empleador. Este sistema permite evitar la figura del corruptor y la del corrupto, poniéndose del lado de la víctima, independientemente del lado del mostrador en el que esté la víctima.

Existe una nula relación entre políticos y funcionariado. Si cambia el gobierno, el partido que se prepara para gobernar no sustituye a los altos cargos anteriores. Cambian los políticos, pero no los mecanismos de reclutamiento de las administraciones y no se hacen nuevos nombramientos salvo el de la composición del gobierno y de sus asesores más cercanos.

En España, con cada Gobierno, hay una sucesión de nombramientos en los segundos escalones de la Administración. Las semanas posteriores a la toma de posesión de los nuevos ministros, el Boletín Oficial del Estado, hierve con nuevos nombramientos de secretarios de Estado, secretarios generales y directores generales que, deben ser funcionarios de carrera, pero que deben su puesto a los políticos que les han designado, lo que les hace estar menos protegidos ante posibles presiones políticas.

Conclusión

No sé si a la doctora Vicente le quedaron cosas en el tintero, para mí, como primera aproximación a la vía escandinava de la función pública, me pareció más que suficiente. Según me dijo había tenido poco tiempo para preparar la ponencia, sin embargo, a mí me pareció bastante completa. Quede aquí constancia de mi felicitación por su trabajo y espero que publique pronto algo al respecto.

No voy a ser yo el que diga que la forma sueca de hacer las cosas en la Administración sea superior en todo a la vía española, pero hay aspectos de la función pública sueca que me parece que sería muy interesante su implantación en España. Si bien es cierto que no creo que se pueda realizar una trasposición directa, existen particularidades culturales que lo ponen difícil.

En la legislación española hay mecanismos garantistas dentro de la ejecución de los procedimientos administrativos, pero no han funcionado del todo bien si echamos un vistazo a la hemeroteca. Sobre todo, pero no de manera única, en el ámbito municipal, dónde la presión política es mucho más fuerte. Estos mecanismos están basados en ampliar los controles sobre los actos administrativos, hay cierta obsesión por el control. Esto, desde luego, alarga los procedimientos pero, según expuso la doctora Vicente, habría también que plantearse si no difuminan también la responsabilidad de los actos. En cualquier caso, quizás ha llegado la hora de avanzar también por otros caminos, el territorio de la concienciación, de la creación de una cultura ética, es un camino poco transitado y, a lo mejor nos llevamos a medio plazo la sorpresa de que funciona.

Pienso, por ejemplo, que se puede importar el espíritu del folkhemmet del que en este país se está muy necesitado, que se pueden difundir mejor los valores de la administración pública porque son universales y necesarios, creo que se puede mejorar la independencia de la función pública respecto de la política, crear mecanismos de protección al funcionariado en el ejercicio de sus funciones y, al mismo tiempo, mecanismos de rendición de cuentas de los empleados con garantías jurídicas suficientes, para lo que primero, habría que proponerles metas a cumplir. En fin, creo que lo nuestro se puede mejorar, y el sueco no parece mal modelo para copiar según qué cosa.

Juan Carlos Barajas Martínez

Sociólogo

Notas:

1. Jorge Crespo es Doctor en Ciencia Política, de la Administración y Relaciones Internacionales y Licenciado en Ciencias Políticas y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid. CEP por el Institut d" Etudes Politiques de Grenoble (Francia) y Master en gestión de servicios de la salud y empresas sanitarias. Es profesor de Teoría de la Administración en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Complutense de Madrid. Sé que con Jorge no soy neutral, es amigo mío, pero en el artículo de este mismo blog describo su magnífico trabajo: “Un profesor en búsqueda de la mejor manera de enseñar”
2. María José Vicente (Hellín, 1982) es licenciada en Ciencias Políticas y de la Administración, en Derecho, diplomada en Marketing y Publicidad, con estudios de Sociología por la Universidad de Estocolmo y Doctora Cum Laude por la Universidad Complutense de Madrid, con la supervisión y dirección de José Félix Tezanos en una tesis doctoral sobre Sociedad de la Información y/o del Conocimiento. Es, además, miembro de Economistas frente a la Crisis.
3. Ver el artículo en este mismo blog: “Oposición rima en consonante con inquisición I”
4. El Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público establece los principios generales aplicables al conjunto de las relaciones de empleo público, empezando por el de servicio a los ciudadanos y al interés general, ya que la finalidad primordial de la Administración es proveer de servicios de calidad al conjunto de los ciudadanos. Contiene aquello que es común al conjunto de los funcionarios de todas las Administraciones Públicas, más las normas legales específicas aplicables al personal laboral a su servicio. En ese sentido, el Estatuto sintetiza aquello que diferencia a quienes trabajan en el sector público administrativo, sea cual sea su relación contractual, de quienes lo hacen en el sector privado.
5. El portal web del Instituto Sueco Anticorrupción es: https://www.institutetmotmutor.se/english/

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