Instituto
Complutense de Ciencia de la Administración
Resumen
Este artículo es una reflexión acerca de
hasta qué punto la administración estatal es una buena muestra como
representación de la sociedad española. Para ello se va a hacer una comparación
entre ciertas características de la estructura social de España y cómo los
sectores identificados están representados en la Administración Pública
Estatal, sobre todo, en la Administración General del Estado. Ni por capacidad
del autor ni por tamaño del texto se pueden abordar todas las características
de nuestra sociedad, sería una labor ímproba, simplemente, se va a poner
énfasis en variables que tienen una gran importancia social, como son la
estratificación social, el género, la edad, la renta, la distribución
territorial y la discapacidad.
Índice:
- Estructura social
- Estructura de la administración pública en España
- Estratificación social en la Administración General de Estado
- La Administración General del Estado y el género
- La Administración General del Estado y la edad
- La Administración General del Estado y la distribución territorial
- Las remuneraciones en la sociedad española y en la Administración General del Estado
- La Administración General del Estado y la discapacidad
- Hasta qué punto influye la selección de personal
- Conclusión
Estructura Social
¿Cómo podríamos definir el concepto de función
pública inclusiva? Una buena contestación a esta pregunta sería que el
conjunto de los funcionarios de una administración pública representase de
forma fidedigna todos los sectores de la sociedad a la que sirven. Es de
suponer que una administración de este tipo estaría mejor adaptada, respondería
mejor a las necesidades y demandas de los ciudadanos, es de esperar que lo haría
mejor que una élite ilustrada por muy bienintencionada que fuera.
Si lo que quiero es calibrar hasta qué punto
la función pública es imagen de la sociedad a la que sirve, se me ocurre
que lo que hay que hacer es fijarnos en las personas que constituyen tanto la
administración como la sociedad, alejándonos de las actuaciones y las políticas
públicas como objeto de estudio. En la medida en que consigamos hacer un
retrato colectivo de las personas que constituyen la sociedad española, por una
parte, y de los empleados públicos que constituyen su administración, por otra,
seremos capaces de ver similitudes y diferencias y acercarnos a una respuesta.
El gran sociólogo funcionalista Talcott Parsons
(1) definió a la sociedad como una comunidad
relativamente autosuficiente cuyos miembros obtienen la satisfacción
de sus necesidades individuales y colectivas y – esto es muy importante – vivir
dentro de su marco.
En sociología se suele hablar de Estructura Social
y de estructuras sociales, es muy confuso porque no son del todo conceptos
sinónimos. La Estructura Social no es más que el conjunto de
relaciones sociales que se forman entre los individuos de una sociedad. Debemos
ver a la Estructura Social – quizás sería más apropiado hablar de
infraestructura social pues se trata de un término genérico – como un entramado
de estructuras sociales más particulares.
Así, estas múltiples estructuras sociales
hacen referencia a, por ejemplo, la organización en clases u otras formas de
estratificación social, o bien, a su composición en grupos y redes sociales, o
a sus procesos o formas de interacción, o al estudio de los roles sociales, o
bien, al análisis de las instituciones sociales.
Las administraciones públicas son instituciones
sociales,
forman parte de la estructura social, por tanto, es de esperar que de alguna
forma repitan las características de la sociedad a la que pertenecen, nos
proponemos ver en qué medida ocurre para el caso español.
Estructura de la Administración
Pública en España
Para que los lectores latinoamericanos - que,
gracias a Dios, tengo muchos – no se armen un lío, quizás deberíamos detenernos
un momento y contar algunas cosas sobre España, más allá de los hechos
conocidos de que contamos con buenas selecciones de fútbol y baloncesto y no
tenemos un presidente sino un rey.
España es un estado descentralizado, no es
una federación - aunque en algunos casos las regiones tienen competencias por
encima de las de un estado federado estándar -, pero tampoco es un estado
unitario jacobino como Francia. Para mí que somos una federación de facto,
aunque no de iure. La distribución territorial española es muy difícil de
entender para los extranjeros, si hemos de ser sinceros, tampoco los españoles
la comprendemos muy bien.
En resumen, España se divide en diecisiete
comunidades autónomas y dos ciudades autónomas, cada una de ellas con su
gobierno propio, su parlamento, su tribunal superior que no supremo, su
presupuesto y con algo muy parecido a una constitución denominado “estatuto de
autonomía” que se llamaron así por no llamarlos “constitución” directamente.
Cada una de ellas tiene asignada una serie de competencias políticas que son
diferentes dependiendo de su estatuto y los acuerdos con el Gobierno de la
nación. A esto se le ha llamado federalismo asimétrico, lo que tampoco
ayuda mucho a la comprensión pues jurídicamente no es un federalismo, aunque sí
que es muy asimétrico.
En cualquier caso, si las autonomías tienen
competencias políticas tienen su propia administración pública como es natural.
Por lo tanto, en España, las administraciones públicas tienen tres niveles
de administración.
La Administración Pública Estatal da
servicio a la sociedad española en su conjunto, es la que depende del Gobierno
de la nación. Las administraciones autonómicas dan servicio a las
sociedades regionales y dependen de los consejos de gobierno de cada autonomía
como la Generalitat de Cataluña, el Gobierno vasco o la Xunta de Galicia. Por
último, están las administraciones municipales – ayuntamientos, cabildos
o concejos – que dan soporte a los ciudadanos en sus municipios.
Bien, ya vamos llegando, la Administración Pública Estatal está compuesta por la Administración General del Estado, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, las Fuerzas Armadas, la Administración de Justicia – que es independiente del Gobierno – y el Sector Público Empresarial. La Administración General del Estado está formada por los ministerios y sus organismos autónomos dependientes.
Estratificación Social en la
Administración General del Estado
La estratificación social se define
como una clasificación o jerarquización de los individuos según la categoría a
la que pertenecen o se les asigna. En la historia ha habido múltiples formas de
estratificación social pero las sociedades contemporáneas se organizan en
clases sociales.
Así que España, un país moderno donde los
haya, no puede ser menos y está estratificada en clases sociales, a las que se
pertenece en función de la posición socioeconómica que se ocupa. Esta posición
se puede calcular en función de diversas variables, hay estudios que usan
múltiples variables – sé de algunas investigaciones que usan hasta dieciocho
variables - pero vamos a simplificar, tomemos las tres variables que proponía
el gran sociólogo alemán Max Weber (2): el estatus – o privilegios
asociados a la posición social -, el poder – o como la posición social
permite tomar decisiones que afectan a mayor o menor número de personas – y la clase
– es decir, renta e ingresos, cuánto dinero se gana o se atesora -.
La pregunta entonces es, ¿existen clases
sociales en la administración pública? Mi respuesta es un tanto ambigua: no,
pero sí. No existen clases sociales como tales, pero si existe una estratificación
social propia, derivada de los grupos en los que se ordenan por ley los
empleados públicos.
Estos grupos se ordenan según la
titulación académica que exige la normativa y la entrada en estos grupos
depende de los resultados de una oposición. A mayor nivel educativo mayores
responsabilidades, mayores atribuciones, mejor estatus y retribuciones mayores.
En este sistema están presentes las tres
variables de Weber, estatus, clase y poder. Si hacemos una equivalencia entre
grupos y clases sociales no hay correspondencia uno a uno, pero básicamente se
podría hacer corresponder los grupos con las clases medias (alta y baja) y la
clase trabajadora. En el caso de los empleados públicos existe mayor
diferencia en estatus y poder que en ingresos.
La Administración General del
Estado y el género
Si comparamos los empleados de la
Administración General del Estado con la población activa española vemos que
existe más paridad entre hombres y mujeres en el sector público que en
la sociedad en general.
Para empezar, según la Encuesta de Población
Activa del Instituto Nacional de Estadística, el 54,5% de los empleados son
hombres y el 45,5% mujeres. En el caso de la Administración Pública los
efectivos masculinos son el 48,33% mientras que las mujeres representan el
51,57%. Por lo que hay mayor igualdad en cuanto a número en la Administración
General del Estado que en la sociedad española.
En cuanto a la calidad de los puestos
desempeñados por las mujeres, en la Administración General del Estado, en
puestos directivos y predirectivos – grupo A1 - hay 51,05% de hombres y un
48,95% de mujeres. Cifras estas muy paritarias con respecto a la sociedad en
general, además el dato varía con la edad, hay más mujeres que hombres en el
grupo de edad de 30 y 40 años. De manera que cuanto más joven se es, hay más
mujeres en los puestos de decisión.
En los mandos intermedios – grupo A2 – hay
más mujeres que hombres. El 51,85% son mujeres y el 48,15% son hombres. En el
grupo de los trabajadores cualificados – grupo C1 – hay más hombres que mujeres,
un 44,11% por un 55,89%. Y por último, en el grupo de los trabajadores menos
cualificados – grupo C2 – hay considerablemente más mujeres que hombres, un
67,68% y un 32,32 % respectivamente.
En el apartado de género, la administración
parece más igualitaria que la sociedad española, no parece existir un
“techo de cristal” o es menos evidente, las remuneraciones son las mismas para
los mismos trabajos y es más fácil la conciliación familiar que en otros
sectores, estas son entre otras – como la vocación de servicio a los demás – las
razones por las que lo público es atractivo como salida profesional para las
mujeres.
La Administración General del
Estado y la edad
La edad es muy fácil de medir y puedo
afirmar, si se comparan las estadísticas de la Administración General del Estado
con la Encuesta de Población Activa del INE, que los trabajadores de la
administración son 10 años más viejos que los de la sociedad en general.
El mayor grupo de edad en la administración
es la generación que está entre los 50 y 59 años de edad y menos de treinta
años sólo hay un 1,11%. En la sociedad en general, el grupo de edad más común
entre los trabajadores es el de los 40 a los 49 años que suman un 30% del
total, en mientras que, en cambio, los menores de 30 llegan al 14%.
A mí se me ocurren dos razones básicas para
esto. En primer lugar, el funcionariado ha sufrido un envejecimiento
acelerado desde la crisis de 2008, cuando los sucesivos gobiernos –
intentando capear el temporal – no renovaron las plantillas, de manera que la
gente se fue jubilando pero no entraban nuevos empleados públicos, lo que
supuso en la práctica una reducción de efectivos y un aumento de la edad media.
La segunda razón tiene que ver más con las
cohortes más jóvenes. En general, para los puestos de empleados públicos
se requiere de una acreditación académica y esto hace que se tarde más en optar
por entrar en la administración pública. Esto explica la gran diferencia de
porcentaje en el rango de los menores de 30 años, entre la Administración
General del Estado y la sociedad española.
La Administración General del
Estado y la distribución territorial
Como hemos indicado párrafos más arriba,
España es estado cuasifederal y su administración tiene tres niveles: el
estatal, el autonómico y el municipal. Además, también hemos dicho que existe
asimetría entre las competencias de unas autonomías y otras, esto hace que la
administración central esté más presente en unas comunidades autónomas
que en otras, aunque hay excepciones a esa regla general. Otro factor que
interviene en la distribución de efectivos es la diferencia de población y
tamaño entre las distintas comunidades.
La Comunidad Autónoma de Madrid, es con
mucho, la comunidad con mayor número de empleados públicos de la administración
estatal. Esto es el resultado lógico de la capitalidad de España, en Madrid
tienen su sede el Gobierno, los ministerios y los órganos constitucionales.
Sorprende el caso de Andalucía en la
que la Administración General del Estado está sobrerrepresentada aunque
pertenece al grupo de Autonomías que disfruta de mayor nivel de autogobierno.
La razón podría ser que es el territorio que está en segundo lugar en cuanto
extensión y el primero en población. En Cataluña, otra de las comunidades con
mayor nivel de autogobierno y población, el número de funcionarios estatales es
mucho más discreto como se puede apreciar en los gráficos adjuntos.
Las remuneraciones en la
sociedad española y en la Administración General del Estado
En general, después de todo lo que ha pasado
desde la crisis económica de 2008 agravada en 2011, los datos nos dicen que existe
una cierta mejora de las retribuciones de los niveles bajos de la
administración estatal con respecto a la empresa privada, hay toda una controversia
sobre hasta qué punto ocurre esto (3). Eso no quiere decir que los funcionarios
ganen mucho, significa que han bajado los salarios y ha aumentado mucho la
precariedad en el empleo en la sociedad española.
Sin embargo, conforme vamos subiendo en la
escala jerárquica, el diferencial entre la empresa privada y la empresa pública
se dispara a favor de los primeros. Lo que quiere decir que existe más
igualdad económica dentro de la administración que fuera de ella, es decir,
la diferencia entre el que más gana y el que menos gana es bastante mayor en la
empresa privada.
Si comparamos lo que gana anualmente el
director general de una empresa media española con lo que gana el presidente
del Gobierno de la nación encontraremos una diferencia de 38.000 € anuales a
favor del primero.
Y si nos fijamos en la desigualdad de
ingresos máxima, es decir, la diferencia anual entre el que más gana y el
que menos gana en una empresa media y la Administración General del Estado
veremos que en el primer caso, la empresa media privada, la diferencia es de 106.465
€, mientras que en el sector público la diferencia es de 66.980 €. Lo que
indica que la Administración General del Estado es más igualitaria
económicamente que la sociedad en general. Los gráficos que se detallan a
continuación proporcionan más datos al respecto.
La Administración General del
Estado y la discapacidad
Si se habla de inclusividad no se puede dejar
de lado el asunto de la incorporación de las personas discapacitadas en la
administración pública. Según el Comité español de Representantes de
Personas con Discapacidad, el sector de los discapacitados lo forma un 7,3% de
la población, lo que en términos absolutos vienen a ser 3.380.000 personas.
La ley obliga a las administraciones públicas a introducir
un 7% de puestos para discapacitados en los procesos selectivos de personal.
Esta medida estará presente hasta que se llegue al 2% de los efectivos de cada
administración pública (estatal, autonómica y municipal).
Ese 7% de las nuevas plazas de empleados
públicos se debe distribuir de la siguiente manera: un 2% para las personas con
discapacidad intelectual y un 5% para el resto de las discapacidades.
En general, el cumplimiento de esta
medida está siendo complicado sobre todo en los municipios. No obstante,
según datos del INE correspondientes al año 2014, el 23,2% de los
discapacitados ocupados trabajan en el sector público.
Según el último informe “anual” de
responsabilidad social de la Administración General del Estado correspondiente
a 2016, el porcentaje total de personas con discapacidad, de todo tipo, en
plantilla, es en torno al 1,36% acumulando ambos tipos de discapacidad. El
peso de la discapacidad intelectual en este conjunto es muy minoritario y no
llegaría al 0,05% de la plantilla. Vamos camino del 2% exigido en la legislación,
pero nos falta un trecho para llegar.
Hasta qué punto influye la
selección de personal
Desde el principio de este artículo hemos
analizado diversas características sociales y hemos estudiado hasta qué punto
están presentes en la sociedad española y en su Administración General del
Estado. Falta analizar cómo influyen los procesos selectivos, es decir, la
puerta de entrada en la administración, en el mantenimiento de una estructura
social pareja entre la administración y la sociedad a la que sirve.
Lo primero que hay que señalar es que existe
muy poca documentación al respecto. Lo más destacable es el trabajo de los
profesores Ruano(4), Crespo (5) y Villar (6) de 2014, titulado: “Los funcionarios
ante el espejo. Análisis del ciclo de selección de personal en la
Administración General del Estado”.
El estudio es un análisis de los procesos de
selección llevados a cabo por el Instituto Nacional de Administración Pública
en el período 2007-2011 para seis cuerpos de funcionarios.
Como conclusiones generales, el estudio
afirma, en primer lugar, que existe un sesgo importante en cuanto a la procedencia
geográfica de los funcionarios. Los nuevos empleados públicos proceden
principalmente de Madrid, a continuación, a mucha distancia, ingresan en la
Administración General del Estado personas procedentes de Castilla y León,
Galicia y Andalucía.
Sin entrar en las razones de este
desequilibrio - pues nos daría para otro artículo -en este apartado la
Administración General del Estado no refleja la distribución territorial
de España, hay pocos catalanes y vascos proporcionalmente entre los empleados
públicos. Es preocupante como indicio de una falta de cohesión territorial.
El perfil del funcionario español recién
nombrado es una
persona de 36 años, con experiencia laboral previa – excepto en el Cuerpo
Superior de Administradores Civiles del Estado que son titulados recientes -.
Existe sobretitulación, es muy común
poseer una titulación por encima del nivel exigido.
Existe una tasa de reproducción social
muy significativa. Un importante número de los funcionarios medios y superiores
son hijos de padres funcionarios (sobre todo de los padres). El estudio nos
indica que esto es especialmente común en los administradores civiles y, según
mi experiencia, entre los diplomáticos.
Así que sí parece que las oposiciones actúan
como un filtro que de alguna manera – está por ver si el filtrado es por el
propio proceso selectivo o por condicionantes sociales previos – producen un sesgo
en el origen de los nuevos funcionarios de la Administración General del
Estado.
Cualquier reforma del sistema de selección de
personal de la Administración General del Estado, que ya va haciendo falta,
debería incidir en suavizar estas diferencias.
Conclusión
Las administraciones públicas emanan de la
sociedad, por lo tanto, son una imagen más o menos desdibujada de la
sociedad matriz. Uno reconoce cuando la observa que la Administración
General del Estado es española, reconoce aspectos en su constitución y en su
forma de proceder que son netamente ibéricos, sin embargo, cuando hemos mirado
con detenimiento hemos visto diferencias sensibles.
Unas diferencias son positivas, la
Administración General del Estado es más igualitaria en ingresos y género que
la sociedad civil, otras no lo son tanto, como la procedencia geográfica de los
funcionarios o la edad media o la tasa de reproducción social alta.
Cualquier reforma de la administración es una
labor penosa y polémica por definición, exige una valentía de las
autoridades políticas que no suele darse ni aquí ni en ningún país; no
obstante, se deberían tomar medidas para suavizar las diferencias pues, es de
esperar que cuanto mayor sea la similitud entre la sociedad y la administración,
más democrática serán ambas. ¿Será más funcional también? o ¿una administración
elitista “tiraría” con mayor fuerza de la sociedad hacia el progreso? Pienso
que, si nos consideramos a nosotros mismos parte de una sociedad avanzada, la repuesta
está clara.
Juan Carlos Barajas Martínez
Sociólogo y funcionario
Notas:
- Talcott Parsons (13 de diciembre de 1902 – 8 de mayo de 1979) fue un sociólogo estadounidense. Cursó estudios en el Amherst College, el London School of Economics y la Universidad de Heidelberg (Alemania). Dio clases de sociología en la Universidad Harvard de 1927 hasta 1974 como director del Departamento de Sociología de dicha universidad (1944). Más tarde fue nombrado presidente del nuevo Departamento de Relaciones Sociales 1946 y posteriormente presidente de la American Sociological Association en 1949. Es uno de los mayores exponentes del funcionalismo estructural en Sociología. Dicha teoría social sostiene que las sociedades tienden hacia la autorregulación, así como a la interconexión de sus diversos elementos (valores, metas, funciones, etc.). La autosuficiencia de una sociedad está determinada por necesidades básicas, entre las que se incluían la preservación del orden social, el abastecimiento de bienes y servicios, la educación como socialización y la protección de la infancia
- Maximilian Carl Emil Weber (Erfurt, 21 de abril de 1864-Múnich, 14 de junio de 1920) fue un filósofo, economista, jurista, historiador, politólogo y sociólogo alemán, considerado uno de los fundadores del estudio moderno de la sociología y la administración pública, con un marcado sentido antipositivista.
- Ha habido mucha controversia sobre hasta qué punto los funcionarios cobran de media más que el resto de los empleados del país. Según la encuesta anual de estructura salarial del INE más de 5.000 euros anuales de media. No niego que los funcionarios cobremos más, en realidad no lo sé a ciencia cierta, y me gustaría saberlo. La encuesta salarial del Insitituto Nacional de Estadística incluye a los empleados de las empresas públicas – que no son empleados públicos y que tienen remuneraciones medias mayores – y excluye a los funcionarios de carrera que cotizan a las mutualidades – es decir a la mayoría de los empleados públicos y que cobran sueldos más moderados. Esto ya de partida introduce un sesgo importante. Luego están los intereses de ciertos sectores , representados en medios de prensa, que con respecto a esta misma encuesta dicen que los funcionarios ganan un 37% o un 50% más; no sé realmente cómo hacen la regla de tres estos muchachos. No puedo resistir la tentación de poner aquí lo que dice el Profesor Marco Celentani: "aun cuando en las cifras que a veces se barajan, parezca que el sueldo medio del empleado público es superior al del sector privado, para hacer una comparación sensata hay que tener en cuenta las diferentes características de los individuos, entre ellas su formación. No tiene sentido comparar el sueldo de un neurólogo que trabaja en el sector público con el de un empleado del sector privado sin apenas estudios y que realiza un trabajo poco calificado. Pero tampoco hay que olvidar que los empleos públicos son distintos a los privados por una razón fundamental: son más estables y que generan unos ingresos menos variables". Celentani cita un estudio de la Universidad de Bristol del que resultaría que, tomando en cuenta las distintas variables y que el estudio se realiza sobre toda la vida laboral, las diferencias salariales entre el sector público y el sector privado en España son pequeñas o nulas
- José María Ruano de la Fuente es profesor Gobierno y Administración Pública de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Complutense de Madrid.
- Jorge Crespo González es Doctor en Ciencia Política, de la Administración y Relaciones Internacionales por la Universidad Complutense de Madrid, profesor entre otras asignaturas de Teoría de la Administración Pública, Ciencia de la Administración, Ciencia Política, Gobierno y Administración en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Complutense de Madrid.
- César Polo Villar, sociólogo, profesor del Departamento de Ciencia Política y de la Administración de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología.
Bibliografía:
Los funcionarios ante el espejo. Análisis del ciclo de la selección de personal en la Administración General del Estado
Jose M. Ruano de la Fuente
Jorge Crespo González
César Polo Villar
Instituto Nacional de la Administración Pública
Madrid 2014
Sociología Divertida
Madrid 2012
Boletín estadístico de personal al servicio de las AAPP 01/01/2019
Registro Central de Personal
Madrid 2019
Encuesta de Población Activa
Instituto Nacional de Estadística
Madrid 2019
Evolución Salarial 2007-2018
Escuela de negocios EADA Business School.
Consultora de Recursos humanos ICSA 2019
Libro banco empleo público para personas con discapacidad
Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad
Madrid 2015
Empleo público de personas con discapacidad en las administraciones públicas
CCOO
Madrid 2019
La responsabilidad social en la Administración General del Estado
Ministerio de Hacienda y Función Pública
Madrid 2016
Cuantías de los distintos artículos del Real Decreto-Ley 24/2018, de 21 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes en materia de retribuciones en el ámbito del sector público, una vez aplicado el incremento adicional del 0,25%, aprobado por el gobierno con fecha 21 de junio de 2019
Ministerio de Hacienda
Madrid 2019
